第二部分 全国女性就业、社会保障和养老保险制度分析
（一）就业（Employment）
2016年全国就业人员为7.76亿，其中城镇就业人员为4.14亿。自2014年起，全国就业人数和城镇就业人数年平均增长率为0.2%和2.7%。
1：2014年-2016年全国就业基本情况 （单位：万人）
|
项目 |
2014年底 |
2015年底 |
2016年底 |
|
全国就业人员 |
77253 |
77451 |
77603 |
|
其中：城镇就业人员 |
39310 |
40410 |
41428 |
数据来源：2014、2015、2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报
1、就业状况
第一，Ò六普Ó数据显示，2010年在中国16岁及以上从业人员中，女性占44.7%，女性就业率（指在劳动年龄人口中就业者所占的比例）为61.7%。如表1、表2数据所示：
（1）就业率总体状况。2010年16-59岁女性的就业率为69.9%，比男性就业率（83.7%）低13.8%；与2000年相比，男女两性的就业率均下降了，但近10年女性就业率下降幅度（7%）大于男性（4%）。
（2）城镇女性就业率。2010年16-59岁城镇女性就业率为60.1%，比2000年下降了1.3%。根据Ò六普Ó数据，表2分别呈现了3个年龄段的就业情况。2010年，16-49岁城镇男女的就业率分别为79.4%、65.3%；16-54岁城镇男女的就业率分别为79.5%、63%；16-59岁男女的就业率为78.2%、60.1%。2010年，16-59岁城镇女性就业率比16-49岁低5.2%；同时就业率的性别差异由16-49岁的14.1%扩大到16-59岁的18.1%。根据中国的退休政策，一般来说，女性的法定退休年龄为50岁或55岁，而男性的法定退休年龄为60岁，因而可以看出，城镇就业率的性别差距最大为16-59岁年龄段的18.1%，最小为16-49岁年龄段的14.1%。
表2：城镇分年龄、分性别就业率
|
|
16-49岁 |
16-54岁 |
16-59岁 |
|
城镇男性 |
79.4% |
79.5% |
78.2% |
|
城镇女性 |
65.3% |
63% |
60.1% |
|
性别差距（男-女） |
14.10% |
16.50% |
18.10% |
数据来源：原始数据来源于Ò六普Ó数据
（3）农村女性就业率。2010年，16-59岁农村女性就业率为81.3%，比农村同龄男性就业率（89.5%）低8.2%。与2000年相比，农村16-59岁女性就业率下降了4.1%。
第二，第三期社会妇女社会调查数据显示（见表3），2010年，16-64岁的人群中，女性在业率为71.1%，城镇为60.8%，农村为82%；男性在业率为87.2%，城镇为80.5%，农村为93.6%。
表3：2010年基于人口普查和社会调查的分性别就（在）业率
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16-59岁分性别性的就业率 |
16-64岁人员分性别的在业率 |
||||
|
平均 |
城镇 |
农村 |
平均 |
城镇 |
农村 |
|
|
女性 |
69.9% |
60.1% |
81.3% |
71.1% |
60.8% |
82% |
|
男性 |
83.7% |
78.2% |
89.5% |
87.2% |
80.5% |
93.6% |
|
性别差距（男-女） |
13.80% |
18.10% |
8.20% |
16.10% |
19.70% |
11.60% |
数据来源：16-59岁就业率数据来源于Ò六普Ó数据；16-64岁在业率数据来源于第三期社会妇女社会调查数据
2、失业状况
人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据显示（见表4），2016年年末，中国城镇登记失业人数为982万人，城镇登记失业率为4.02%。从2014年到2016年，失业人口数量年平均增长1.6%。由于城镇就业人口的增长更快，因而城镇登记失业率逐年下降，2014-2016年降幅为0.07%。
表4：2014-2016年中国城镇登记失业规模与失业率 （单位：万人）
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项目 |
2014年底 |
2015年底 |
2016年底 |
|
年末城镇登记失业 |
952 |
966 |
982 |
|
城镇登记失业率 |
4.09% |
4.05% |
4.02% |
数据来源：2014、2015、2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报
（1）总体失业率（失业率指劳动参与人口中失业者所占比例）。Ò六普Ó数据显示[1]，2010年中国16-59岁女性失业率为3.4%，比男性失业率（2.2%）高出1.2%，其中城镇女性失业率为5.6%，农村女性失业率为1.4%，城镇女性的失业率高于农村女性。
（2）分年龄段看城镇失业率。由表5和图1可知，20-49岁，城镇女性失业率高于男性，失业率性别差异随着年龄增长而扩大，到35-39岁达到最大（1.8%）后逐渐下降； 16-19岁及50-59岁年龄组，城镇女性失业率低于男性。可能的原因是，16-19岁年龄段女性尚未进入婚恋年龄在劳动力市场较受欢迎，50岁以后女性开始逐渐退休，且其子女已经长大家庭负累减轻，因此失业率下降较快。
表5：2010年分年龄、分性别城镇失业率 （单位：%）
|
|
16-19岁 |
20-24岁 |
25-29岁 |
30-34岁 |
35-39岁 |
40-44岁 |
45-49岁 |
50-54岁 |
55-59岁 |
|
男性 |
10 |
8.6 |
4.5 |
3.1 |
3.1 |
3.2 |
3.8 |
4.4 |
3.9 |
|
女性 |
9 |
9.1 |
5.9 |
4.8 |
4.9 |
4.8 |
5.1 |
3.6 |
2.9 |
|
女性-男性 |
-1 |
0.5 |
1.4 |
1.7 |
1.8 |
1.6 |
1.3 |
-0.8 |
-1 |
数据来源：Ò六普Ó数据。
3、就业人员行业分布和职业分布
（1）行业分布
根据Ò六普Ó数据获得分性别就业人员行业分布情况，详见表6。
第一，从行业构成来看，首先，体现了中国是农业大国。农、林、牧、渔、水利业是吸纳女性和男性就业的最主要行业，2010年中国分别有53.2%的女性、44.4%的男性集中在该行业就业；其次，体现出中国是制造业大国。分别有16.6%的女性、17.1%的男性集中在制造业就业。最后，女性的行业集中度较男性更高，男性和女性在各自前三大就业行业的聚集人口分别为男女总就业人口的70%和80.8%。
第二，从性别构成来看，男性就业人数占主导的行业主要有建筑业（85.6%）、交通运输仓储和邮政业（83.7%）、采矿业（82.3%）、电力热力燃气及水生产和供应业（71.4%）；女性就业人数占优的行业主要有卫生社会保障和社会福利业（59.6%）、教育（55.5%）、住宿和餐饮业（53.8%）、批发和零售业（52.8%）。
表6: 2010年分性别就业人员行业结构（单位：%）
|
六普数据 |
行业构成 |
性别构成 |
||
|
行业 |
女性 |
男性 |
女性 |
男性 |
|
农、林、牧、渔水利业 |
53.2 |
44.4 |
49.2 |
50.8 |
|
采矿业 |
0.4 |
1.7 |
17.7 |
82.3 |
|
制造业 |
16.6 |
17.1 |
44 |
56 |
|
电力、热力、燃气及水生产和供应业 |
0.4 |
0.9 |
28.6 |
71.4 |
|
建筑业 |
1.8 |
8.5 |
14.4 |
85.6 |
|
批发和零售业 |
11.0 |
7.9 |
52.8 |
47.2 |
|
交通运输、仓储和邮政业 |
1.3 |
5.4 |
16.3 |
83.7 |
|
住宿和餐饮业 |
3.3 |
2.3 |
53.8 |
46.2 |
|
信息传输、计算机服务和软件业 |
0.6 |
0.7 |
40.2 |
59.8 |
|
金融业 |
0.9 |
0.7 |
49.6 |
50.4 |
|
房地产业 |
0.5 |
0.8 |
36.4 |
63.6 |
|
租赁和商务服务业 |
0.6 |
0.8 |
38 |
62 |
|
科学研究、技术服务业、地质勘探业 |
0.2 |
0.4 |
34.3 |
65.7 |
|
水利、环境和公共设施管理业 |
0.3 |
0.4 |
41.5 |
58.5 |
|
居民服务和其他服务业 |
2.0 |
1.9 |
46.5 |
53.5 |
|
教育 |
2.9 |
1.9 |
55.5 |
44.5 |
|
卫生、社会保障和社会福利业 |
1.6 |
0.9 |
59.6 |
40.4 |
|
文化、体育和娱乐业 |
0.5 |
0.4 |
46.1 |
53.9 |
|
公共管理和社会组织 |
1.9 |
3.1 |
32.3 |
67.7 |
|
合计 |
100 |
100 |
49.2 |
50.8 |
数据来源：原始数据来源于Ò六普数据Ó。
通过中国劳动统计年鉴数据的分析，获得分性别城镇单位就业人员行业分布情况[2]，详见表7。
第一，从行业构成来看，在19个行业中， 吸纳城镇女性就业的最主要的行业是制造业（32.4%）和教育业（13.9%），这两个行业共吸纳了46.3%的城镇就业女性。
第二，从性别构成来看，在19个行业中，女性人数占优的行业为卫生和社会工作（62.4%）、住宿与餐饮（56.1）、教育（52.5%）等。男性就业人数占主导的行业为建筑业（81.5%）、交通运输仓储和邮政业（73.9%）、采矿业（81.5%）。
表7： 2014年分行业分性别城镇单位就业人员数（千人）及比重（%）
|
年鉴数据 |
行业构成 |
性别构成 |
||
|
行业 |
女性 |
男性 |
女性 |
男性 |
|
农、林、牧、渔 |
1.6 |
1.5 |
36.8 |
63.2 |
|
采矿业 |
1.7 |
4.1 |
18.5 |
81.5 |
|
制造业 |
32.4 |
26.6 |
40.4 |
59.6 |
|
电力、热力、燃气及水生产和供应业 |
1.7 |
2.5 |
27.8 |
72.2 |
|
建筑业 |
4.8 |
22.2 |
10.8 |
89.2 |
|
批发和零售业 |
6.9 |
3.7 |
50.7 |
49.3 |
|
交通运输、仓储和邮政业 |
3.4 |
5.4 |
26.1 |
73.9 |
|
住宿和餐饮业 |
2.5 |
1.1 |
56.1 |
43.9 |
|
信息传输、软件和信息技术服务业 |
2.0 |
1.7 |
39.4 |
60.6 |
|
金融业 |
4.4 |
2.4 |
50.8 |
49.2 |
|
房地产业 |
2.3 |
2.2 |
37.1 |
62.9 |
|
租赁和商务服务业 |
2.3 |
2.6 |
32.9 |
67.1 |
|
科学研究和技术服务业 |
1.9 |
2.4 |
30.5 |
69.5 |
|
水利、环境和公共设施管理业 |
1.7 |
1.4 |
40.3 |
59.7 |
|
居民服务、修理和其他服务业 |
0.5 |
0.4 |
40.5 |
59.5 |
|
教育 |
13.9 |
7.0 |
52.8 |
47.2 |
|
卫生和社会工作 |
7.7 |
2.6 |
62.4 |
37.6 |
|
文化、体育和娱乐业 |
1.0 |
0.7 |
44.7 |
55.3 |
|
公共管理、社会保障和社会组织 |
7.4 |
9.5 |
30.2 |
69.8 |
|
合计 |
100 |
100 |
35.8 |
64.2 |
数据来源：原始数据来源于2015年中国劳动统计年鉴。
（2）职业分布
第一，六普数据反映出中国女性职业层次总体偏低、也较男性更低的状况。在中国女性职业构成中，国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人占1%，专业技术人员占7.8%，办事人员和有关人员占3.2%，如果将以上3类职业的从业人员称为Ò白领Ó，那么中国Ò白领Ó女性仅占女性从业人员的12%。农、林、牧、渔、水利业生产人员（53.2%），生产运输设备操作人员及有关人员（15.9%）和商业服务业人员（18.7%）这3类Ò蓝领Ó合计高达87.9%，不便分类的占0.1%。女性在Ò白领Ó中所占比例低于男性（13.6%），在Ò蓝领Ó中所占比例高于男性（86.2%）
第二，中国统计年鉴数据显示（详见表8），城镇单位就业人员中女性占比较低，女性在国有单位的就业比重也较低。2014年中国总人口中女性的比重为48.8%，城镇单位就业人员中女性的比重为35.82%，其中国有单位就业人员中女性的比重为39.75%。详见表8。
表8:2014年中国人口及就业人员的性别构成（单位：万人）
|
项目名称 |
总体人数 |
女性人数 |
女性占比 |
|
总人口 |
136782 |
66703 |
48.80% |
|
城镇单位就业人员 |
18277.8 |
6546.2 |
35.82% |
|
其中：国有单位 |
6312.3 |
2509 |
39.75% |
|
其中：城镇集体单位 |
536.7 |
173.1 |
32.25% |
|
其中：其他单位 |
11428.8 |
3864.1 |
33.81% |
数据来源：2015年中国劳动统计年鉴
（3）女性非农就业。非农就业具有更高的经济回报和更好的社会保障。Ò男女非农就业率差距缩小、引导和扶持农村妇女向非农产业有序转移Ó，是《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》的重要目标之一。
第一，从1990年至2010年，男女的非农就业率均持续显著提高，但男性的非农就业率一直高于女性，且在2010年性别间的差距增幅较为明显。四、五、六普数据详见表9，男性和女性在1990年、2000年、2010年的非农就业率分别为33.5%、39.4%、55.7%以及25%、31.1%、46.8%。
表9：不同年份分性别非农就业率
|
|
1990年 |
2000年 |
2010年 |
|
男性 |
33.5% |
39.4% |
55.7% |
|
女性 |
25% |
31.1% |
46.8% |
|
性别差距（男-女） |
8.50% |
8.30% |
8.90% |
数据来源：原始数据来源于Ò四普数据Ó、Ò五普数据Ó、Ò六普数据Ó。
第二，农村在业人群中，男性非农比例高于女性，有外出务工经历对女性的非农劳动比例有正向影响。2010年第三期全国妇调数据显示，在农村在业人群中，2010年男性从事非农劳动的比例（36.8%）高于女性（24.90%）。是否有外出务工经历对女性从事非农劳动比例有显著的影响，有外出务工经历妇女返乡从事非农劳动的比例（37.8%）较无外出务工经历的妇女（21.5%）高出16.3%。
4、不在业（失业）状况
（1）总体情况。六普数据显示，在16岁及以上女性人口中，不在业[3]女性占36.3%，比男性高14.4%。第三期社会妇女社会调查数据显示，城镇不在业妇女的主要构成为：料理家务者（69.30%）、失业者（13.30%）、在校学习者（6.40%）。
（2）城镇失业人员不在业（失业）原因
第一，从整体人群来看，由于Ò料理家务Ó导致的失业在所有失业中的比重为24%，男性因该原因导致的失业占比仅为3.8%，女性因该原因导致的失业占比高达37.9%。中国劳动统计年鉴中对导致城镇失业人员失业的原因的分类包括：离退休、料理家务、毕业后未工作、因单位原因失去工作、因个人原因失去工作、承包土地被征用等。其中，Ò料理家务Ó对男女性失业影响的差异最大，表6列示了2014年各年龄段中因Ò料理家务Ó原因而导致的失业。
第二，从年龄段来看，料理家务对女性失业影响最大的年龄段依次为35-39岁（53.3%）、30-34岁（45.8%）、40-44岁（45.5%）、45-49（44%）等，不难看出，平均而言， 30-49岁年龄段的女性承担了相当繁重的家务劳动；男性因料理家务而导致的失业影响最大的年龄段为65+，也仅为10%，详见表10。
表10：按年龄、性别分的因料理家务导致的城镇失业（单位：%）
|
年龄 |
料理家务导致的失业占比 |
男性 |
女性 |
年龄 |
料理家务导致的失业占比 |
男性 |
女性 |
|
总计 |
24 |
3.8 |
37.9 |
40-44 |
32.9 |
5.7 |
45.3 |
|
16-19 |
2.8 |
1.4 |
5.4 |
45-49 |
32 |
7.6 |
44 |
|
20-24 |
7.5 |
0.7 |
14.9 |
50-54 |
18 |
4.3 |
32 |
|
25-29 |
21.6 |
2.6 |
33.3 |
55-59 |
14.9 |
5.7 |
31 |
|
30-34 |
33.7 |
3.6 |
45.8 |
60-64 |
18.9 |
7.1 |
41.2 |
|
35-39 |
40.3 |
4.9 |
53.3 |
65+ |
17.8 |
10 |
36 |
数据来源：2015年中国劳动统计年鉴
第三，是否有幼儿是影响母亲在业状况的重要因素，工作与育儿的冲突影响了年轻母亲参与有收入的社会劳动。第三期社会妇女社会调查数据显示，城镇和农村25-34岁有6岁以下孩子的母亲在业率分别为72%、79.7%，比同年龄无低幼子女的城镇（82.9%）和农村（86.4%）女性分别低10.9%、6.7%（详见表11）。育儿因素对城镇女性就业的负面影响更大。
表11：25-34岁是否有6岁以下孩子的女性的在业率及差距
|
有低幼儿 |
无低幼儿 |
在业率差距 |
|
|
城镇女性 |
72% |
82.9% |
10.9% |
|
农村女性 |
79.7% |
86.4% |
6.7% |
数据来源：第三期社会妇女社会调查数据
5、农民工状况
（1）农民工数量。历年农民工监测调查报告显示，从2014年以来，农民工总量持续增长，占全国就业人员的比重不断增加，且女性农民工的占比不断提高。
详见表12，截至2016年底，农民工总量为28171万人，占全国就业人员的36.6%。2014-2016年，农民工增量为776万，年平均增速为1.41%；相比来看，同期全国就业人员增量仅为350万，年平均增速仅为0.23%，农民工在全国就业人员中的比重从2014年的35.5%上升为2016年的36.3%，升幅为0.8%。农民工中女性的比重由2014年的33%上升至2016年的34.5%，升幅为1.5%。这是由于本地农民工在农民工总量中占比继续提高，而本地女性农民工占比较高所致。
表12 2014年-2016年农民工就业人数（万人）及女性农民工占比（%）
|
单位：万人 |
2014年 |
2015年 |
2016年 |
|
全国就业人员 |
77253 |
77451 |
77603 |
|
农民工总量 |
27395 |
27747 |
28171 |
|
其中：女性 |
33% |
33.60% |
34.5% |
|
本地农民工 |
10574 |
10863 |
11237 |
|
其中：女性 |
34.9% |
35.90% |
37.2% |
|
外出农民工 |
16821 |
16884 |
16934 |
|
其中：女性 |
31% |
31.20% |
31.7% |
数据来源：2014年、2015年、2016年农民工监测调查报告
（2）农民工就业的行业分布。2016年数据显示，农民工在第二产业的就业人数多于在第三产业就业人数，但自2014年以来，农民工在第二产业的就业人数占比持续下降，而在第三产业就业人数占比持续上升。
自2014年以来，从事第二产业的农民工比重由2014年的56.6%降至2016年的52.9%，降幅为3.7%；从事第三产业的农民工比重由2014年的42.9%上升至2016年的46.7%，增幅为3.8%。其中，农民工在第二产业的就业主要集中在制造业和建筑业；在第三产业的就业中，农民工在批发和零售业、居民服务等领域的就业比重呈上升趋势，在交通运输仓储和邮政业、住宿和餐饮业的就业比重呈下降趋势，详见表13。
表13：农民工就业行业分布
（单位：%）
|
行业类型 |
2014年 |
2015年 |
2016年 |
|
第一产业 |
0.5 |
0.4 |
0.4 |
|
第二产业 |
56.6 |
55.1 |
52.9 |
|
其中：制造业 |
31.3 |
31.1 |
30.5 |
|
建筑业 |
22.3 |
21.1 |
19.7 |
|
第三产业 |
42.9 |
44.5 |
46.7 |
|
其中：批发和零售业 |
11.4 |
11.9 |
12.3 |
|
交通运输、仓储和邮政业 |
6.5 |
6.4 |
6.4 |
|
住宿和餐饮业 |
6.0 |
5.8 |
5.9 |
|
居民服务、修理和其他服务业 |
10.2 |
10.6 |
11.1 |
数据来源：2014年、2015年、2016年农民工监测调查报告
（3）女性农民工的行业分布与留城意愿。第三期社会妇女社会调查数据显示，目前外出流动的妇女中87.9%从事有收入的工作，且行业主要集中在制造业和服务业。她们中有46.9%希望能留在城里，其中30岁以下的有48.8%更希望能在城镇中寻求个人的发展机会。在返乡妇女中，由于婚姻和子女原因返乡的占74.3%，男性为30%。
总的来说，第一，就业率和失业率的总体情况来看。首先，从2000年到2010年，男女两性的就业率均下降了，但女性的降幅大于男性。其次，男性就业率普遍高于女性，失业率普遍低于女性；而农村就业率普遍高于城镇，城镇女性就业率与男性的差距大于农村女性就业率与男性的差距，且城镇女性的失业率高于农村女性的失业率。
第二，分年龄段来看城镇女性。在不考虑退休政策因素的情况下，城镇女性的就业率也低于男性，而退休政策因素加剧了性别间就业率的差距；从进入婚育年龄开始（20-24岁），女性失业率一直高于男性，直至进入退休年龄，女性的失业率才低于男性。
第三，中国女性的行业集中度较男性更高，女性职业层次总体偏低、也较男性更低；城镇单位就业人员中女性占比较低，女性在国有单位的就业比重也较低；男性非农就业率高于女性，有外出务工经历对女性的非农劳动比例有正向影响
第四，城镇不在业妇女中近七成为料理家务者，女性因Ò料理家务Ó而导致的失业远高于该原因对男性失业的影响，有幼儿对母亲参与有收入的社会劳动产生负向的影响。
第五，农民工情况。从2014年以来，农民工总量持续增长，占全国就业人员的比重不断增加，且女性农民工的占比不断提高。目前第二产业仍是农民工就业的主要领域，但自2014年以来，农民工在第二产业的就业人数占比持续下降，在第三产业就业人数占比持续上升。近一半的女性农民工意愿在城市发展，返乡农民工中约7成女性是因为婚姻和子女原因。
（二）社会保险覆盖面（Social security coverage）
1、2016年的参保情况
如表14所示，第一，目前来看，基本养老保险和基本医疗保险的参保人数远远超过其它社保项目，且基本养老保险的覆盖人数较城镇基本医疗保险的覆盖人数更多[4]，其中城镇职工养老保险的覆盖人数也大于城镇职工医疗保险的覆盖人数。由表14可知，到2016年底，基本养老保险和城镇基本医疗保险的覆盖人群分别为88777万和74392万，其中城镇职工养老保险和医疗保险的参保人数分别为37930万和29532万；其它社保项目覆盖人数差异较小，分别为：工伤保险21889万、生育保险18451万、失业保险18089万；企业年金覆盖人数最少，为2325万。
表14：2014年-2016年全国社会保险基本情况 （单位：万人）
|
项目 |
2014年底 |
2015年底 |
2016年底 |
2014-2016年绝对增加额 |
平均年增长率 |
|
基本养老保险 |
84232 |
85833 |
88777 |
4545 |
2.7% |
|
其中：城镇职工基本养老保险 |
34124 |
35361 |
37930 |
3806 |
5.4% |
|
其中：职工 |
25531 |
26219 |
27826 |
2295 |
4.4% |
|
其中：离退休 |
8593 |
9142 |
10103 |
1510 |
8.5% |
|
其中：城乡居民基本养老保险 |
50107 |
50472 |
50847 |
740 |
0.7% |
|
城镇基本医疗保险 |
59747 |
66582 |
74392 |
14645 |
11.6% |
|
其中：职工基本医疗保险 |
28296 |
28893 |
29532 |
1236 |
2.2% |
|
其中：城镇居民基本医疗保险 |
31451 |
37689 |
44860 |
13409 |
19.4% |
|
失业保险 |
17043 |
17326 |
18089 |
1046 |
3.0% |
|
工伤保险 |
20639 |
21432 |
21889 |
1250 |
3.0% |
|
生育保险 |
17039 |
17771 |
18451 |
1412 |
4.1% |
|
企业年金 |
2293 |
2316 |
2325 |
32 |
0.7% |
数据来源：2014、2015、2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报
第二，基本养老保险的参保情况。如图2所示，城乡居民养老保险的参保人数多于城镇职工养老保险的参保人数，其中，城镇职工养老保险的参保人群中，职工占比大于离退休者的占比。由表14可知，2016年底，基本养老保险中城乡居保参保50847万人，占比为57%；城职保参保人数为37930万人，占比为43%，其中职工参保人数为27826万人，占比为31%，离退休人员参保人数为10103万人，占比为12%。
第三，基本医疗保险参保情况。如图3所示。城镇居民医疗保险的参保人数多于城镇职工医疗保险的参保人数。2016年，基本医疗保险中，职工医保参保29532万人占比40%，居民医保参保44860万人占比60%（如图4 所示）。
2、2014年-2016年社会保险参保变化
第一，自2014年以来，参保人数增加最明显的依次为城镇居民医疗保险、城镇职工基本养老保险，其它各险种的参保人数也有不同程度的增加（详见表14）。其中，城镇居民医疗保险的增长速度遥遥领先。2014年至2016年间，城镇居民医疗保险参保人数增长了13409万人，年平均增长率为19.4%；其次，城镇职工养老保险参保人数增长了3806万人，年平均增幅为5.4%。
第二，基本养老保险的参保变化。2014至2016年期间，城镇职工养老保险参保人数的增幅远远大于城乡居民养老保险参保人数的增幅（详见表15）。城职保中在职职工参保人数的占比呈下降态势，而离退休参保人数的占比呈上升态势。
（1）在2014年至2016年期间，城镇职工基本养老保险的发展速度远远高于城乡居民保险的发展速度，城职保的参保人数在基本养老保险中的占比由2014年的40.5%上升至2016年的42.7%。城职保的绝对增长为3806万人、平均年增长率为5.4%，而城乡居保的绝对增长为740万人、平均年增长率仅为0.7%。城职保的绝对增额是城乡居保的5倍、平均年增长速度是城乡居保的7.7倍。
（2）在2014年至2016年期间，城镇职工基本养老保险中，虽然职工参保的增幅绝对额（2295万人）多于离退休参保（1510万人），但是职工参保的平均年增长率为4.4%，较离退休参保的平均年增长率（8.5%）低4.1%。城职保中职工人数的占比由2014年的74.8%下降至2016年的73.4%，而离退休人员的占比则由2014年的25.2%上升至2016年的26.6%。
表15:2014-2016年基本养老保险和城镇基本医疗保险参保的变化
（单位：%）
|
名称 |
2014 |
2015 |
2016 |
名称 |
2014 |
2015 |
2016 |
名称 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
城职保 |
40.5 |
41.2 |
42.7 |
职工 |
74.8 |
74.1 |
73.4 |
职工医保 |
47.4 |
43.4 |
39.7 |
|
城乡居保 |
59.5 |
58.8 |
57.3 |
离退休 |
25.2 |
25.9 |
26.6 |
居民医保 |
52.6 |
56.6 |
60.3 |
|
基本养老保险 |
100 |
100 |
100 |
城职保 |
100 |
100 |
100.0 |
城镇基本医保 |
100 |
100 |
100 |
第三，城镇基本医疗保险参保变化（详见表15）。在2014年至2016年期间，由于在此期间城镇居民医疗保险发展非常迅速，在城镇基本医疗保险中的占比不断扩大。在此期间，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险参保人在城镇基本医保中的占比分别由2014年的47.4%、52.6%下降和上升至39.7%、60.3%。
总的来说，自2014年以来城镇居民医疗保险的增长十分迅猛，然而从目前来看，基本养老保险的参保人数依然多于城镇基本医疗保险；而其它险种的参保人数则远远落后于上述两大险种。从养老保险来看，自2014年以来，城职保的增幅远大于城乡居保，城职保中职工占比在下降、离退休者的占比在上升；然而从目前来看，城乡居保的占比大于城职保，城职保中职工占比大于离退休者的占比。
（三）农民工社会保险覆盖率（Coverage of floating population）
1、2016年的参保情况
公开数据显示，目前农民工参保人数最多的为工伤保险，其次才是城镇养老保险和城镇医疗保险与失业保险。如表16所示，2016年农民工参加工伤保险、城镇职工养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险的参保人数依次为7510万、5940万、4825万和4659万；在上述险种中的参保率依次为26.7%、21.1%、17.1%和16.5%。比较于全国情况来看，农民工在工伤保险的参保人数最多、参保率最高，而非城镇养老保险或城镇医疗保险。
表16：2014年-2016年农民工社会保险参保人数及参保率 单位：万人
|
名称 |
2014年 |
2015年 |
2016年 |
2014-2016年增幅 |
平均年增长率 |
|
城镇职工养老保险 |
5472 |
5585 |
5940 |
468 |
4.2% |
|
城镇基本医疗保险 |
5229 |
5166 |
4825 |
-404 |
-3.9% |
|
失业保险 |
4071 |
4219 |
4659 |
588 |
7.0% |
|
工伤保险 |
7362 |
7489 |
7510 |
148 |
1.0% |
|
城职保参保率 |
20.0% |
20.1% |
21.1% |
1.1% |
― |
|
城镇基本医保参保率 |
19.1% |
18.6% |
17.1% |
-2.0% |
― |
|
失业保险参保率 |
14.9% |
15.2% |
16.5% |
1.6% |
― |
|
工伤保险参保率 |
26.9% |
27.0% |
26.7% |
-0.2% |
― |
数据来源：2014、2015、2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报
2、2014-2016年农民工参保的变化情况
这三年间，农民工在失业保险、城职养老保险、工伤保险中的参保人数均有不同程度的增加，绝对人数的增量依次为588万、468万、148万，失业保险的年增速高达7%，而后依次为城职养老保险4.2%、工伤保险1%。值得注意的是，农民工在城镇基本医疗保险中的参保人数持续减少，这三年绝对人数减少了404万。根据前面的数据分析可知，城镇居民医保的发展非常迅速，覆盖人群在急速扩张，然而农民工在城镇基本医保中的参保情况却背道而驰。
总的来说，自2014年以来，农民工在城镇基本医疗保险中的参保人数持续减少，在失业保险、城职养老保险中的参保人数增长较多，但直至2016年，农民工参保人数最多、参保率最高的却是工伤保险。
从性别差距来看，表17数据显示，不管是非农户口或者农业户口中，女性享有的社会保障比例均略低于男性，养老保障中的性别差距略大于医疗保障的性别差距。
此外，2010年第三期中国妇女社会地位调查数据显示，一方面，在社会保险的享有率上城乡的差距较大，养老保障上城镇高于农村，而医疗保障上农村高于城镇。另一方面，社会医疗保障的享有率显著高于社会养老保障的享有率。但值得注意的是，中国于2009年开始推行新农保制度，该制度在中国发展迅猛，如前所述，2016年的数据显示，包括新农保在内的城乡居民养老保险制度是目前覆盖人数最多的社会保险。
表17： 分城乡分性别社会养老保障和医疗保障的享有率
|
非农业 户口女性 |
非农业 户口男性 |
农业 户口女性 |
农业 户口男性 |
|
|
享有社会养老保障 |
73.3% |
75.9% |
31% |
32.7% |
|
享有社会医疗保障 |
87.6% |
88% |
95% |
95.6% |
数据来源：第三期中国妇女社会地位调查数据
（五）退休年龄（Pensions -Retirement age）
城市雇员中男女退休年龄的规定有所不同。退休政策导致男女在法定退休年龄上存在差距，这直接对工作年限（缴费年限）产生影响，从而影响城职保的养老金水平。此外，缴费年限还是待遇领取资格的重要条件，也对制度间的转移接续产生重要影响，详见政策梳理部分的分析。
中国现行社会养老保险制度的两大主体是城镇职工基本养老保险制度（简称城职保制度）和城乡居民基本养老保险制度（简称城乡居保制度）。两个制度均实行统账结合模式，即基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。两个制度均要求建立养老金待遇与缴费之间的正向关系，城职保制度的原则是Ò建立参保缴费的激励约束机制Ó、城乡居保制度要求体现Ò长缴多得、多缴多得Ó，区别仅在于具体措施和相关程度的不同（详见政策梳理部分的分析）。
1、性别间的劳动收入、财产差距
（1）性别间劳动收入差距。第三期中国妇女社会地位调查数据显示：2010年全国女性在业人员的年均劳动收入为13388.6元，是男性年均劳动收入的63.4%。分城乡看，农村地区男女两性的收入差距更甚于城镇地区。城镇在业女性的年均劳动收入为男性年均收入的67.3%，比农村男女两性的收入差距（56%）小11.3%。分性别的城乡收入五等分数据进一步揭示（详见表18），在城乡低收入组中，女性分别占59.8%和65.7%，在城乡高收入组中，女性分别占30.9%和24.4%，虽均明显低于男性，但城镇女性的劳动收入状况要好于农村女性。
表18: 分性别的城乡收入五等分数据
|
|
|
低收入 |
中低收入 |
中等收入 |
中高收入 |
高收入 |
|
城镇 |
男性 |
40.2% |
45.4% |
58% |
64.4% |
69.1% |
|
女性 |
59.8% |
54.6% |
42% |
35.6% |
30.9% |
|
|
乡村 |
男性 |
34.3% |
47.9% |
57% |
60.8% |
75.6% |
|
女性 |
65.7% |
52.1% |
43% |
39.2% |
24.4% |
数据来源：第三期中国妇女社会地位调查数据
（2）性别间财产拥有上的差距。如表12所示，在家庭主要财产的拥有率上，男性均显著高于女性，详见表19。女性拥有房产、存款、机动车的比例分别为37.9%、58.5%、12.6%，男性则分别为67.1%、67.4%、35.6%，女性低于男性的差距分别为29.2%、8.9%、23%。
表19：分性别家庭主要财产拥有率
|
项目 |
女性 |
男性 |
|
拥有房产的比例 |
37.90% |
67.10% |
|
拥有存款的比例 |
58.50% |
67.40% |
|
拥有机动车的比例 |
12.60% |
35.60% |
数据来源：第三期中国妇女社会地位调查数据
2、老年群体（65岁及以上）性别间收入、养老金的差距
（1）老年群体的性别收入差距变大。不论城乡，老年群体的性别收入差距均大于在业群体的性别收入差距，城镇的变化更明显。第三期中国妇女社会地位调查中针对老年群体的调查数据显示，城、乡老年妇女的年均收入分别为同地域男性的49.6%和51.8%。较16-64岁在业群体城、乡之间的性别差距67.3%、56%分别低17.7%和4.2%。
（2）老年群体首要生活来源的性别差异。如表20所示，城镇老年妇女的首要生活来源为自己的离退休金或养老金的比例为54.1%，男性为79.3%；农村老年妇女的首要生活来源为其他家庭成员资助的比例为59.1%，男性为38.8%。
表20：老年群体首要生活来源的性别比较（65周岁及以上的）
|
项目 |
男性 |
女性 |
|
城镇老年人中，首要生活来源为自己的离退休金或养老金 |
79.3% |
54.1% |
|
农村老年人中，首要生活来源为其他家庭成员资助的 |
59.1% |
38.8% |
数据来源：第三期中国妇女社会地位调查数据
（七）医疗保险（Medical insurance）
如前所述，医疗保险的覆盖率农村高于城镇，男性略高于女性。医疗保险整体覆盖率水平较高，2010年各地区女性医疗保险覆盖率全部超过80%，高达90%及以上的有25个省区市。但对健康的重视程度上，城镇女性高于农村女性。2010年妇调数据显示，在最近3年内，有42.2%的妇女做过健康体检，其中城镇为53.7%，农村为29.9%；有54.9%做过妇科检查，城镇为62.8%，农村为46.5%。65岁及以上老年妇女近3年内做过健康体检的占38.9%，城乡分别为50.1%和30.1%，详见表21。
表21：城乡女性群体的健康检查状况
|
项目 |
平均 |
城镇 |
农村 |
|
在近3年内，做过健康检查的女性 |
42.2% |
53.7% |
29.9% |
|
在近3年内，做过妇科检查的女性 |
54.9% |
62.8% |
46.5% |
|
在近3年内，妇女做过健康检查的65岁及以上女性 |
38.9% |
50.1% |
30.1% |
数据来源：第三期中国妇女社会地位调查数据
（八）工伤保险（Accident injury）
工伤保险指劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受意外伤害或患职业病，导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家或社会获得物质帮助的一种社会保障制度。工伤保险的对象是在生产劳动过程中的劳动者。根据全国妇联权益部2002年5月进行的一项《妇女权益保障法》调研数据显示，工伤保险中女性在业人员的覆盖率仅为39.2%，比男性低9.2%。2014年人社部103号文《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》规定，建筑企业要按照项目参加工伤保险，计缴方式由按照工资总额调整为按照项目工程总造价一定比例计缴。
（九）失业保险（Unemployment insurance）
《中华人民共和国劳动法》规定，用人单位必须为相关人员办理失业保险。根据第二期中国妇女社会地位调查数据显示，男性在业人员失业保险覆盖率高出女性6%。另据全国妇联权益部2002年5月进行的另一项《妇女权益保障法》实施情况调查结果显示，妇女失业保险覆盖率为43%，比男性低5.9%。这意味着在职妇女中，有近60%的人没有享受到Ò失业保险Ó。
（十）生育保险（Maternity insurance）
第三期妇调数据显示（如表22所示），近10年，87.3%的城镇单位女性最后一个孩子时产假时间达到规定，产假期间有基本工资或收入与产前差不多的占73.60%。城镇35岁以下妇女生育最后一个孩子时做过产前检查的为94.8%，在医院分娩的为97.2%；农村相应比例分别为89.4%和87.7%。
表22：城乡女性产假与产检状况
|
项目 |
城镇 |
农村 |
|
近10年，城镇单位女性生育最后一个孩子时产假时间达到规定的 |
87.30% |
|
|
近10年，城镇单位女性产假期间有基本工资或收入与产前差不多的 |
73.60% |
|
|
35岁以下妇女生育最后一个孩子时做过产前检查的 |
94.8% |
89.4% |
|
在医院分娩的 |
97.20% |
87.7% |
数据来源：第三期中国妇女社会地位调查数据
根据2006 年下半年全国维护妇女儿童权益协调组开展的全国农村妇女权益状况和维权需求调查显示，能给予女职工90天以上产假的单位只有36. 4%，而能报销生育医疗费用的单位只有12.8%。享受产假的女性农民工也没有全部享受产假工资，能发给产假工资的单位只有14.4%，还有21.1%的只能发一部分，而没有任何产假工资的比例为64.5%[5]。
从制度设计的覆盖范围来看，生育保险与城镇职工基本养老保险，以及城镇职工基本医疗保险基本一致。如广东省生育保险制度规定，生育保险条例适用于本省行政区域内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户及其全部职工和雇工。然而，2014、2015、2016年统计公报的数据显示，生育保险的参保人数占城职养老保险中职工参保人数的比重历年分别为66.7%、67.8%、66.3%、生育保险的参保人数占城镇职工医疗中职工参保人数的比重历年分别为60.2%、61.5%、62.5%。显然，生育保险制度在充分发挥其作用以保障女职工权益方面，还存在较大的提升空间。据2015年中国人力资源和社会保障年鉴可知，目前中国实行生育保险和医疗保险统一参保、征缴、管理、分账运行模式，大部分地区实行地级统筹。
二、中国现行的社会基本养老保险制度及两性利益的分析
自上世纪90年代开始，中国已经先后建立并完善了城镇职工基本养老保险制度（1997和2005，以下简称城职保）、新型农村社会养老保险制度（2009，以下简称新农保）、城镇居民社会养老保险制度（2011，以下简称城居保）。为适应包括农民工在内的劳动力在地区间的流动，中国建立了城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法（2009，以下简称制度转移接续政策）。2014年2月，中国决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居保）制度。2014年2月24日，人力资源和社会保障部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。该《暂行办法》主要适用于参加过职保和城乡居民养老保险制度的人员，农民工将是这一制度的最大受益群体。
本课题拟首先从国家层面对现行制度进行梳理，由于有些具体制度条款是由各省区自行确定的，所以在第三部分会以广东的制度条款作为具体对象分析。本课题拟分两个阶段对现行制度进行考察。首先，对城职保制度及城乡居保制度进行考察，即考察参保者静态参保的制度规定（参保者仅在城职保制度中或城居保制度中的参保）；然后，对制度间、地区间的转移接续制度进行考察，即考察参保者动态参保情形下的制度规定。
（一）静态参保情形：对社会基本养老保险两大主体制度的梳理和分析
在此仅考虑参保者在两个制度中分别参保，中间不进行制度间转移的情形，主要从性别视角对两大制度进行考察。
1、城镇职工基本养老保险制度
（1）制度原则及对象。国发[2005]38号文指出，城镇职工基本养老保险制度的原则是Ò广覆盖、水平适当、结构合理、基金平衡Ó，建立参保缴费的激励约束机制。制度规定，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加该制度。
（2）缴费规定。现行制度包括社会统筹账户和个人账户。社会统筹账户由企业缴费，26号文中规定，企业缴费的比例一般不得超过企业工资总额的20％（包括划入个人账户的部分），但具体比例由地方政府确定。38号文中规定单位缴费不再划入个人账户，但是没有对企业缴费比例进行调整，且明确了个人缴费比例为本人缴费工资的8%。
（3）待遇计发的规定。国家层面规定为：基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年发给１％。即基础养老金＝（当地上年度在岗职工月平均工资＋本人指数化月平均缴费工资）Ö2×缴费年限×1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数。计发月数与退休年龄负相关，与性别无关。
（4）调整机制。建立基本养老金正常调整机制。国务院根据职工工资和物价变动等情况适时调整退休人员的基本养老金，调整幅度为当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。
（5）制度进入门槛。直观来看，制度门槛为参保者个人缴费工资的8%。对于低收入者而言，缴费基数（主要是缴费工资下限）的规定是其制度进入门槛的决定性因素。国发〔2016〕56号文将城镇私营单位在岗职工平均工资纳入社会保险缴费基数的统计口径范围。改革前的统计口径为城镇非私营单位在岗职工平均工资，由于中国私营单位的平均工资低于非私营单位平均工资，因此改革降低了制度进入门槛。
（6）对待困难群体的态度。国家层面制度中提出Ò要进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费Ó。
（7）待遇领取资格的规定。国发［1997］26号文制度实施后参加工作、缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。法定退休年龄则按国家规定执行。
（8）对未达到待遇领取资格者的规定。政策实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。
2、城乡居民基本养老保险制度（前身是新农保、城居保）
（1）制度原则及对象等。国发〔2014〕8号指出制度方针是Ò全覆盖、保基本、有弹性、可持续Ó，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制。制度规定16岁以上非职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可在户籍地参保。粤府[2014]37号文指出，该制度以政府主导推动和居民自愿参加相结合，16岁以上（不含在校学生）的本省户籍非城职保覆盖的农村居民及城镇非从业人员可自愿参保。
（2）缴费规定。个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次。地方政府补贴，最低补贴额为30-60元，原则上个人多缴则政府补贴越多。集体补助则非硬性规定，有条件的可以补贴。
（3）待遇计发。包括基础养老金和个人账户养老金，中央政府确定基础养老金最低标准，地方人民政府可根据实际情况提高该标准；对长期缴费的，可适当加发基础养老金。
（4）调整机制。规定了调整原则，依据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准；根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准，然而没有具体的调整规则。
（5）制度门槛。国家层面来看，中央政府规定参保者个人缴费不低于每年100元。
（6）对待困难群体态度。国发〔2014〕8号文规定，对缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
（7）待遇领取条件。年满60周岁、累计缴费满15年。
（8）死亡补贴。有条件的地方人民政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度。
表23为本课题将上述两大制度的国家层面及广东省的主要规定进行的整理。
表23：全国及广东省城职保制度和城乡居保制度的主要条款梳理
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城职保制度 |
城乡居保制度 |
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1制度对象 |
城镇各类企业职工、个体工商户、灵活就业人员都要参加 |
16岁以上本省户籍农村居民及城镇非从业人员可自愿参加 |
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制度原则 |
覆盖广泛、水平适当、基金平衡等； 建立参保缴费的激励约束机制 |
全覆盖、保基本、可持续等； 长缴多得、多缴多得 |
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社 会 统 筹 账户 |
2缴 费 |
企业缴费。费率一般不超过企业工资总额的20％；广东省规定为13%-15% |
不需缴费 |
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3待 遇 计 发 |
以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年发给１％。 广东省规定，基础养老金＝（全省上年度在岗职工月平均工资*(1或a)＋本人指数化月平均缴费工资）Ö2×缴费年限×1%。其中a＝本人平均缴费指数Ö0.6（适用于指数化月平均缴费工资低于全省上年度在岗职工月平均工资的60% 的参保人） |
中央确定基础养老金最低标准，地方人民政府可以根据实际情况适当提高；对长期缴费的，可适当加发基础养老金。 广东省规定，参保人缴费15年以上的，参保缴费每增加1年每月加发3元基础养老金。 |
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个 人 账 户 |
缴 费 |
个人缴费。缴费工资的8% |
个人缴费、集体补助、政府补贴。广东省规定，政府最低补贴分别为30元（较低三档缴费）和60元（后七档缴费） |
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待遇 计发 |
个人账户储存额除以计发月数 |
个人账户全部储存额除以139 |
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4调整 机制 |
据职工工资和物价变动等情况适时调整基本养老金，调整幅度为当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。广东省：基本养老金年度调整额＝所在市上年度平均基本养老金×全省上年度企业在岗职工月平均工资增长率×（40%～60%） |
据经济社会发展和城乡居民收入增长等情况，适时调整缴费标准。 据经济发展和物价变动等情况，适时调整缴费补贴标准和基础养老金标准。 |
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5制度 进入 门槛 |
国发〔2016〕56号文将城镇私营单位在岗职工平均工资纳入社会保险缴费基数的统计口径范围；广东省从2014年开始缴费工资下限为全省上年度全口径平均工资的60%。 |
30元/年/人 |
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6对待困难 群体态度 |
帮助就业困难人员参保缴费 |
对困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费 |
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7领取 资格 |
到达法定退休年龄（男性60岁，女干部55岁，女工人50岁；特殊工种等有单独规定），缴费年限累计满15年。 |
年满60岁，累计缴费满15年； |
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8补救 措施 |
广东省规定：对于本省户籍参保人，可以选择补缴至满足条件，补缴期间计算缴费年限，但不支付基本养老保险待遇。也可选择不补缴。 |
广东省规定：若60岁时缴费不足15年的，可逐年缴费至满15年；若至65岁仍未满15年可一次性补缴但一次性补缴不享受政府的缴费补贴 |
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9无领取 资格者 |
不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人； 广东省规定：制度实施前参保的、制度实施后参保且保费全部由个人缴交的，还另可享受一次性养老保险待遇。 |
国家文件未提及； 广东省规定，不满足领取资格的，不发基础养老金，可以申请按月领取个人账户养老金，发完为止 |
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10死亡 补贴 |
省规定，按规定支付离退休人员死亡待遇，计发基数为所在市上年度在岗职工月平均工资 |
广东省规定，参保人死亡的，可发放丧葬补助费。 |
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3、从性别视角对两大主体制度的分析
（1）从制度原则来看，两个制度均以缴费和待遇领取之间激励约束为制度设计原则，因而缴费中处于劣势的女性其养老金水平必然处于劣势。
（2）从准入门槛来看，现行制度门槛的设置对女性较为不利。原因是城职保中的制度准入门槛较高，较不利于低收入职工进入城职保制度参保，而低收入者中女性占比更大。现行城职保的制度准入门槛是缴费工资的一定比例，对于实际工资低于缴费工资的低收入群体而言，则意味着其实际缴费率比一般群体更高，即其面临的制度准入门槛更高。
（3）从待遇计发规定来看，一方面，由于制度原则要求待遇与缴费关联，因而对缴费方面处于劣势的女性较为不利。具体来看，首先，城职保制度中，缴费工资、缴费年限、退休年龄是影响基础养老金和个人账户养老金的主要和决定性因素，其中缴费工资及缴费年限与基本养老金正相关，退休年龄与基本养老金负相关。虽然社会统筹账户具有一定的收入再分配功能，但由于上述因素也对基础养老金具有重要影响，因而会在一定程度上削弱再分配的力度。其次，城乡居保制度中，个人账户养老金亦完全取决于个人缴费的累计额，而政府的显性补贴（个人账户的政府补贴、基础养老金）遵循的是多缴长缴多补的原则。由于相对而言，女性劳动报酬较低、有薪工作时间较短，因此，平均而言女性的整体养老金水平较低。 另一方面，现行制度无性别区分地完全覆盖了参保人的长寿风险，这对预期寿命更长的女性较为有利。总的来说，平均而言，女性在城职保制度中的参保更为困难，获取领取资格的难度更大，当期保障水平会更低。
（4）从待遇领取资格来看，15年最低缴费年限的规定对女性较为不利。原因在于，一方面女性法定退休年龄较早，另一方面女性就业率较低且非正规就业比例较高，更易出现由于育养和家庭照料而中断就业的状况。
（5）不够待遇领取资格的处置措施，对女性而言更为不公。根据制度规定，若不能满足待遇领取条件，参保者不仅会完全损失基础养老金，而且会损失政府对长寿风险的隐性补贴，因而这类参保者会遭遇巨大损失，而如前所述，女性更易成为该类参保者。
（6）两大制度的目标和对象不同，缴费和待遇水平也存在较大差距。在同等缴费条件下，城乡居保的待遇水平相对更低，然而，女性更易被城乡居保制度所覆盖。城职保制度目标为Ò广覆盖Ó，城乡居保制度目标为Ò全覆盖Ó，手段为以显性的政府补贴来引导Ò自愿参保Ó，且对于困难群体明确了由政府Ò代缴部分或全部最低缴费标准的养老保险费Ó的具体措施。可以看出，更多的弱势群体（包括女性）会进入城乡居保制度，然而，已有研究表明，在相同的缴费水平下，职保的养老金水平、替代率及投入产出比均高于城乡居保。[6]
（二）动态参保情形—对养老保险转移接续制度的梳理和分析
由于中国现行基本养老保险主要由城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险制度组成，统筹层次停留在省、市一级，所以参保人在不同城镇之间、城乡之间转移都涉及到养老保险关系转移接续问题。因此，本部分将分以下两种情况进行讨论：一是城镇职工基本养老保险跨统筹地区转移接续；二是城乡基本养老保险关系转移接续。
1、城镇职工基本养老保险跨统筹地区转移接续的制度梳理和分析
为解决城镇职工基本养老保险关系跨统筹地区转移接续问题，中国2009年底出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号），包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员在跨省就业时将其养老保险关系随同转移，除了转移个人账户全部资金以外，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。其中的重要内容包括：
（1）确定了统筹基金随同转移的比例。参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，需要按实际缴费基数的12%转移统筹基金。
（2）基本养老保险关系转移的规定。年满50周岁男性和年满40周岁的女性（经县级以上党委组织部门、人力资源社会保障行政部门批准调动除外），且不是转移至户籍地就业参保，则基本养老保险关系不转移而是保留在原参保地。除此以外，基本养老保险关系均可随就业地的转移而转移。
（3）待遇领取地的确定原则。如果基本养老保险关系不在户籍所在地，且在某非户籍所在地累计缴费年限满10年的，则待遇领取地为该非户籍所在地。否则，待遇领取地均为户籍所在地。
（4）制定了基本养老金的计算办法：参保人员转移接续基本养老保险关系后，符合待遇领取条件的，按照国发[2005]38号文的规定，以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资，计算其基本养老金。
（5）规范了转移接续手续经办的程序。从制度规定来看，这个《暂行办法》的出台虽然在一定程度上促进了劳动力的合理流动，但是其政策效果仍然会受到户籍制度、统筹层次低、财政Ò分灶吃饭Ó等客观因素的制约，出现了养老保险关系向经济发展水平高的富裕地区转移的Ò趋富Ó效应。该种现象出现的原因主要有以下3点。
首先，该《暂行办法》并不能客观合理的分段计算参保人在各地的养老金权益。对于参保者个人来说，其最终的养老金待遇与待遇领取地有很大的关系。举一个简单的例子，如果参保人从工资水平较高的地区（A）转移到工资水平较低的地区（B），并且在B地领取养老金，按照该《暂行办法》，参保人的基本养老金将根据其各年度缴费工资、缴费年限和B地各年度在岗职工平均工资来计算。如果B地区的在岗职工平均工资偏低，则该参保者在转移接续中就会遭遇养老金权益的损失（与分段计算养老金权益相比）。
其次，农村户籍的跨省流动人口在把养老保险关系转入户籍地时，常常遇到困难。跨省流动就业的农民工，到达待遇核发年龄，如果在外省多个地方参保累积缴费在15年以上，但每个地方的参保年限均不够10年，按照制度规定，则需将养老保险关系转回户籍地。由于户籍地为农村，在户籍地不能参加企业职工养老保险，没有参保账户，因此，户籍地不接受农民工的养老保险关系转入，造成农民工社保关系转移难，在一定程度上造成农民工在就业时不愿参保的状况。
最后，在该文件中首次出现了性别的区分，即对于年满50周岁的男性和年满40周岁的女性农民工，其基本养老保险关系不能随就业转移而转移（转回户籍地除外）。这一规定是对中老年农民工的约束，从对不同性别年龄的差异规定来看，对女性农民工并不公平。
2、城乡基本养老保险关系转移接续的制度梳理及分析
针对城乡基本养老保险关系转移接续，2014年2月24日，中国人力资源和社会保障部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）。该《暂行办法》主要适用于参加过城职保制度和城乡居保制度的人群，农民工是该制度主要受众。按照大多数地方的现行规定，农民工在城镇就业时应参加职保，回到农村时应参加城乡居保。其主要的制度规定有：（1）对制度归属的规定。即以参保人在城镇职工养老保险缴费年限是否满15年为界限。已满15年的（含延长缴费至15年），可转入城镇职工养老保险；不足15年的，则转入城乡居民养老保险。（2）对合并事项的规定。从城乡居保转入城职保制度，仅转移城乡居保中个人账户的全部储存额，城乡居保中的缴费年限不合并或折算。从城职保制度转入城乡居保制度，转移城职保制度中个人账户全部储存额，城职保制度中的缴费年限合并计入城乡居保制度。表24对上述内容进行了归纳。
表24：城乡养老保险制度衔接的条件和具体措施
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城乡居保转入城职保 |
城职保转入城乡居保 |
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满足条件 |
城职保缴费年限满15年（含延长缴费至15年） |
城职保缴费年限不足15年 |
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具体措施 |
1城乡居保个人账户全部储存额并入城职保个人账户；2城乡居保缴费年限不累计计算或折算为城职保缴费年限 |
1城职保个人账户全部储存额并入城乡居保个人账户，不转移统筹基金；2城职保的缴费年限合并累加计算为城乡居保缴费年限 |
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特别事项 |
参保人若在同一年度内重复参加城职保和城乡居保，重复时段只计算城职保缴费年限，清退城乡居保重复时段缴费，并将城乡居保重复时段相应个人缴费（含集体补助）金额退还本人 |
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从理论上看，不同社会养老保险制度之间进行有效衔接，有利于整合城乡劳动力市场，解决参保人重复参保问题，促进不同制度间的整合。但是，该《暂行办法》出台后，引起了很大的争议，主要原因在于衔接条件不利于保护参保人，尤其是农民工的养老金权益。争议的焦点主要集中在两个方面：一是城乡养老保险制度衔接时的缴费年限计算；二是城职保向城乡居民养老保险转移时，是否需要转移统筹基金。人社部对该暂行办法进行了详细说明，认为城职保与城乡居保制度间的缴费水平差异很大，统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有，所以城乡居民养老保险转入职保时缴费年限不累计计算或折算为职保缴费年限；职保转入城乡居民养老保险时不转移统筹基金。但是，这种解释遭到了许多专家学者的质疑，其主要观点是该暂行办法对农民工尤其是女性农民工养老金权益保护不够，需要加以改进。
重点加强对女性农民工养老金权益的保护，原因在于，首先，较于由城乡居保转入城职保，农民工，尤其是女性农民工更难以满足在职保中缴费满15年的条件，从而有更大的可能是由城职保转入城乡居保。对于跨省流动的（非本地户籍）农民工尤其是女性农民工，甚至连补缴的机会都没有，情况会更恶。其次，转移过程中存在养老待遇的突变，尤其是从城职保制度转入城乡居保，社会统筹账户资金不随同转移，而城乡居保的基础养老金水平远低于城职保，因此其基础养老金会遭遇巨大的损失。
1、农民工参保的制度分析
农民工脱离农业和农村，进入城镇就业和生活，实现非农就业，相应地，也需要为他们建立合适的社会保障制度。从当前的制度框架看，农民工被纳入城镇职工社会保障体系，可参加城镇职工基本养老保险，其养老保险权益可通过一定的制度设计在不同制度及不同地区之间进行转移，这是中国社会保障制度发展和完善的重大进步。根据目前的政策，农民工可选择参加城镇职工基本养老保险，也可参加户籍所在地的居民养老保险。为适应农民工的流动性，还设计了不同制度之间及不同地区之间养老保险关系转移继续的具体办法。这些政策有助于为农民工提供合理的养老保障，也为建立公平的市场竞争环境提供了条件。然而，农民工在现行制度下的参保却极易遭遇养老金权益的损失。
经过梳理，所有人群的参保情况可概括为以下五种情形：情形一，在城职保制度中参保15年及以上，且其中至少10年的参保地均在同一个统筹区，则退休后参保者享受城职保制度，待遇领取地为该参保统筹区。情形二，在城职保制度中参保15年及以上，但在任一统筹区的参保均不满10年，则退休后享受城职保制度，待遇领取地为户籍所在地。情形三，在城职保制度中参保15年以下，但累积城乡居保中参保年限为15年以上，退休后享受城乡居保，待遇领取地为户籍地。情形四，在城乡居保制度中参保15年以上，退休后享受城乡居保，待遇领取地为户籍地。情形五，在城职保制度及城乡居保制度中参保累积年限不足15年，没有待遇领取资格。采用临界边际法对制度转移接续政策的分析来看：（1）从情形1和情形2的对比来看，一般而言，农民工是从不发达地区转移至发达地区就业，而参保地的在岗职工平均工资一般高于户籍所在地，从而会导致参保者养老金的断崖式损失（较于分段计算），其根源是基础养老金并非全国统筹，而地区间存在较大差异。（2）从情形1和情形3的比较来看，农民工尤其是女性农民工更难满足在职保制度中的缴费年限要求，更易由职保转入城乡居保制度，从而会导致其养老金的断崖式损失（较于分段计算），其根源是制度转移接续设计的不平滑。提高城乡居民基础养老金的起始水平和未来增长率可以减少参保人在制度间转移的养老金权益损失，但是即使未来城乡居民基础养老金的增长率与在岗职工平均工资增长率相同，城乡养老保险制度衔接所带来的基础养老金权益损失也是令人难以接受，而且财政对城乡居民养老保险的持续补贴能力也令人担忧。（3）从情形5来看，如果没有达到待遇领取资格，参保人也面临断崖式的养老金损失，而弱势群体（农民工、女性等）面临的不能满足待遇领取条件的风险更大一些。
2、女性农民工参保的进一步分析
如前所述，近年来，农民工的女性化趋势愈加明显。国家统计局公布的《2014 年中国农民工调查监测报告》显示，2014 年全国农民工总量为27395 万人，其中女性占 33%。国家统计局公布的《2016年中国农民工调查监测报告》显示，2016年全国农民工总量为28171万人，其中女性占34.5%。如何保障她们的养老保险权益，特别是在制度设计及完善过程中充分考虑她们的特征，不仅是促进性别平等的重要内容，也是阻止老年贫困、实现社会公平的应有之义。
在现行制度设计过程中，女性农民工不仅面临女性普遍面临的问题，诸如就业年限短、工资收入低等养老金水平低的问题。除此之外，相比于城镇女性职工，女性农民工还面临一些特殊的障碍：
第一，女性农民工城市就业年限较短。她们能够在城镇就业的平均年限较短，不仅低于城镇女性职工，也低于男性农民工。基于全国流动人口调查的数据测算，女性农民工在城镇就业的年限大致只有11年-13年左右，低于养老保险最低缴费年限（15 年）的规定。这意味着她们将更早退出城镇劳动市场，即使她们参加了城镇职工养老保险，也很难满足最低缴费年限，无法拿到城镇职工的养老金，而只能拿到更低的户籍所在地的居民养老金。
第二，大量女性农民工并未被城镇职工养老保险所覆盖。这意味着她们虽然在城镇地区就业，但在其就业期间根本无法积累有效的养老金权益。这其中很重要的一个原因是，城镇职工养老保险主要覆盖与企业有正式劳动合同的正规工人，但是女性农民工更多为没有雇佣单位的非正规就业。
第三，女性农民工的工资收入处于较低水平，低于男性农民工，也显著低于城镇女性职工。这一点不仅意味着她们将来的养老金积累较低，而且也意味着她们还面临当前生活与缴费之间的冲突。目前城镇职工养老保险的总缴费率为28%，其中雇主承担 20%，个人承担 8%。女性农民工的工资收入本就非常低，去掉缴费部分后，几乎无法维持当期生活支出。这导致大量女性农民工Ò自愿Ó选择不参加城镇职工养老保险。
体现性别差异的养老金发放模式或受益模式，一种是受益确定型，即根据参保人的就业年限及在职期间的工资水平确定养老金的多少；二是缴费确定型，根据参保人在职期间实际积累的缴费确定退休后养老金的多少。但不管怎样，都或多或少与参保人的就业年限、在职期间的工资及收入水平相关联。女性在劳动市场中的实际就业年限、平均工资收入等都低于男性，这导致女性退休后的养老金水平也低于男性。但女性的预期寿命高于男性，需要依赖养老金生活的年限更长，较少的养老金分摊到较长的年限中，导致平均的月养老金水平更低。这是世界范围内老年女性贫困率高于男性的主要原因之一。导致女性就业年限短、工资收入低的原因是多方面的，但女性承担较多的生育、幼儿哺育及家庭照料等责任显然是主要原因之一。对此，需要在养老保险的制度设计中，充分考虑女性的这一特征，弥补女性因家庭责任导致的养老金损失。
对于中国现阶段社会基本养老保险制度的分析表明：首先，中国的社会养老保险制度并未进行性别的区分，从主体制度来看，均为缴费待遇激励型。不管是工资水平还是就业缴费时长，女性在劳动力市场的劣势必然会延续至社会养老保险领域的劣势。该种劣势一方面表现在养老金水平上，另一方面怎表现在养老金待遇领取资格条件上，而退休政策上的性别差异会加剧女性在资格条件满足上的劣势。其次，转移接续制度的设计极易损害农民工群体，尤其是女性农民工群体的养老金权益。女性农民工在现行制度设计中会因其双重弱势地位而可能遭遇最大的养老金权益的损失。原因是，女性农民工不仅面临的制度门槛较高，而且更易遭遇达不到规定缴费年限而受到制度转移中的惩罚或者是制度退出的惩罚。