3、对农民工群体的分析
（1）参保和待遇领取农民工人员结构分析
在此以2015年数据对农民工群体做进一步的分析，参保和待遇领取人员结构数据详见表34。
表34 2015年广州农民工分性别参保与待遇领取状况
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参保人员结构 |
男性 |
女性 |
待遇领取人员结构 |
男性 |
女性 |
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城镇户籍 |
5665 |
4787 |
城镇户籍 |
1017 |
2265 |
|
农村户籍 |
4857 |
3759 |
农村户籍 |
17 |
27 |
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其中：本地农民工 |
727 |
785 |
其中：本地农民工 |
14 |
19 |
|
其中：外地农民工 |
4130 |
2974 |
其中：外地农民工 |
3 |
8 |
第一，正常缴费参保群体结构见图14。其中，男性占比55%，女性占比45%。男性缴费群体中，城镇户籍和农村户籍占比分别为56%、46%，其中本地农民工和外地农民工占比分别为9%和35%；女性缴费群体中，城镇户籍和农村户籍占比分别为54%和44%，本地农民工和外地农民工占比分别为7%和39%。农民工在缴费群体中的比重几乎接近一半，在男性和女性正常缴费群体中农民工的占比分别为46%和44%。在农民工缴费群体中，外地户籍农民工的占比远高于本地户籍，在男性农民工中，本地户籍和外地户籍占比分为15%和85%；在女性农民工中，本地户籍和外地户籍占比分别为21%和80%。
图14：正常缴费群体的人员结构
第二，待遇领取人员结构如图15所示。男性占比31%，女性占比69%。男性缴费群体中，城镇户籍占比98.4%，本地农民工和外地农民工占比分别为1.4%和0.3%,；女性缴费群体中，城镇户籍占比为98.8%，本地农民工和外地农民工占比分别为0.8%和0.3%。待遇领取人群中几乎全部为城镇户籍人员，农民工在男性和女性待遇领取人群中的占比均不到2%，这与参保群体中农民工所占比重形成了巨大的反差。这说明相比于城镇户籍人员，农民工很难获得待遇领取资格。在待遇领取农民工中，本地户籍农民工的占比略高于外地户籍，在男性农民工中，本地户籍和外地户籍占比分为1.4%和0.3%；在女性农民工中，本地户籍和外地户籍占比分别为0.8%和0.3%。对比于参保人群中，外地农民工参保占比高于本地农民工的情形不同，外地户籍农民工更难获得待遇领取资格。
图15：待遇领取人群人员结构
总的来说，从性别来看，参保人群中男性占比（55%）略大于女性（45%），而待遇领取人群中女性占比（69%）大于男性（31%）。农民工群体呈现出同样的特点，参保人群中男女占比分别为56%、44%，待遇领取人群中男女占比分别为39%、61%。从户籍来看，参保人群中城镇户籍占比（55%）略高于农村户籍（45%），但是待遇领取人群中城镇户籍占比（99%）远远高于农村户籍占比（1%）。进从农民工群体来看，本外地农民工参保占比分别为18%和82%，而待遇领取的本外地农民工占比分别为75%和25%。
（2）分性别农民工缴费基数情况
表35 2015年农民工分性别养老保险缴费与待遇领取状况（单位：元/月）
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平均缴费基数 |
男性 |
女性 |
平均待遇领取额 |
男性 |
女性 |
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总计 |
3851 |
3298 |
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3785 |
3270 |
|
城镇户籍 |
4471 |
3734 |
城镇户籍 |
3812 |
3285 |
|
农村户籍 |
3123 |
2740 |
农村户籍 |
2205 |
2012 |
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其中：本地农民工 |
3112 |
2629 |
其中：本地农民工 |
2351 |
2001 |
|
其中：外地农民工 |
3125 |
2770 |
其中：外地农民工 |
1528 |
2039 |
从平均缴费基数来看，农民工普遍低于城镇户籍参保人群，而女性则普遍低于男性，因此，平均缴费基数最低的为农民工女性。
图16：平均缴费基数
（3）分性别农民工养老金情况
从平均待遇领取金额来看，城镇群体高于农村户籍，男性普遍高于女性。但外地农村户籍女性的待遇领取水平高于外地农村户籍的男性，这可能是缘于样本量过小的原因。
图17：平均待遇领取金额
从广东省来看，首先，粤府[2006]96号《关于贯彻国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的通知》对城职保制度的缴费和待遇计发等进行了明确的规定；粤人社函[2014]2789号文《关于统一企业职工养老保险缴费工资下限和单位缴费比例的通知》在缴费工资下限和单位缴费比例方面对粤府[2006]96号进行了改革；粤府〔2017〕71号广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案。其次，城乡居保制度适用粤府〔2014〕37号《广东省人民政府关于修订广东省城乡居民社会养老保险实施办法的通知》。再次，参保人的转移接续方面，《广东省人民政府关于修订广东省城乡居民社会养老保险实施办法的通知》(粤府〔2014〕37号)；《广东省基本养老保险关系省内转移接续暂行办法的通知》（粤府办〔2008〕76号）。
1、企业缴费率
广东省粤人社函[2014]2789号文规定，自2015年起，统一企业缴费比例为13%-15%。低于全国规定的20%的参考标准。相较于全国20%的参考标准，广东省确定的企业缴费比例略低。这是由于广东省是年轻人口流入的省份，有较多的年轻农民工，使得广东省的抚养比相对较小。
2、制度进入门槛
全国于2016年开始进行缴费基数统计口径改革，而广东省早从2014年底已实施了缴费工资下限的全口径改革（粤人社发[2013]268号文）。由此可以看出，广东省更早的认识到制度进入门槛过高对低收入群体的制度性挤出问题。且在此之前，广东省[2006]96号文规定中也考虑到了低收入地区的低收入群体，在一定程度上降低了对他们的制度进入门槛。96号文规定：参保人所在市上年度在岗职工月平均工资低于全省上年度在岗职工月平均工资，且本人月应税工资、薪金低于全省上年度在岗职工月平均工资60%的，可按不低于所在市上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数。
3、待遇计发规定
相较于全国的规定，广东省制度的特点在于其基础养老金计算中纳入了a指数条款，该条款主要适用于参保群体中的低收入者，与对低收入地区的低收入人群的制度准入门槛降低相匹配。96号文规定，对于指数化月平均缴费工资低于全省上年度在岗职工月平均工资的60% 的参保人，其基础养老金月标准＝（全省上年度在岗职工月平均工资×a＋本人指数化月平均缴费工资）Ö2×缴费年限×1%，其中，a＝本人平均缴费指数Ö0.6。可以推算得知，a是小于1的正数，因此该a指数条款一定程度上降低了这些低收入参保者的基础养老金水平。即对低收入群体实行的参保思路是：较低制度进入门槛—较低基础养老金。袁志刚、封进的研究表明，广东省的这一参保思路更符合低收入群体的需求。[1]
4、不够待遇领取资格者的处理
全国层面的规定为：政策实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系的补救措施。而广东省的规定相对更为合理一些，一方面，对于本省户籍参保人，广东省提供了补救措施，粤府[2006]96号文规定，可以选择补缴至满足条件，补缴期间计算缴费年限，但不支付基本养老保险待遇；另一方面，对于部分参保者（1998年6月30日以前参保的，1998年7月1日开始参保且保费全部由个人缴交的），另可享受一次性养老保险待遇，即缴费每满1年，发给1个月本人指数化月平均缴费工资。
5、待遇调整机制
为落实全国政策规定，粤府[2006]96号文规定，基本养老金年度调整额＝所在市上年度平均基本养老金×全省上年度企业在岗职工月平均工资增长率×（40%～60%）。
6、对待困难群体的态度
虽然国家层面提出Ò要进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费Ó，但是，在广东省的具体制度中并没有对帮助及补贴的相关规定。这应该是缘于城职保实行的是Ò广覆盖Ó而非Ò全覆盖Ó目标。
7、死亡补贴
国家层面没有规定，但粤府[2006]96号文规定，离退休人员死亡待遇的计发基数为所在市上年度在岗职工月平均工资。
1、个人缴费规定
广东省规定的个人缴费起点高于全国，且缴费标准的跨度大于全国。广东省的规定为每年120元、240元、360元、480元、600元、960元、1200元、1800元、2400元、3600元十个档次，而全国缴费档次的跨度为100元-2000元。
2、制度激励机制的具体措施
广东省规定，首先，对选择较低档次缴费的（每年120元—360元的）和选择较高档次标准（每年480元及以上）缴费的，个人账户每人每年的补贴标准分别不低于30元和60元，实行的是全国规定的最低补贴额；其次，参保人缴费15年以上的，参保缴费每增加1年每月加发3元基础养老金，这是对全国政策中的Ò对长期缴费的，可适当加发基础养老金Ó的具体措施。
3、调整机制
广东省基础养老金的上调幅度大于全国，广东省基础养老金最低标准由2012年的每人每月55元提高到2017年的每人每月120元。
4、不够待遇领取资格者的处理
国家层面文件中对该问题未有提及；广东省的规定为，不满足领取资格的，不发基础养老金，可以申请按月领取个人账户养老金，发完为止。但同时也提供了补救措施：若60岁时缴费不足15年的，可逐年缴费至满15年；若至65岁仍未满15年可一次性补缴但一次性补缴不享受政府的缴费补贴。
5、死亡补贴
有条件的地方人民政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度。广东省规定，参保人死亡的，可发放丧葬补助费。
（三）小结
相较于全国性的规定，广东省的制度规定有如下特点：第一，全国层面给出的是制度原则，广东省的制度则制定了相应的具体落实措施；第二，全国层面给出了参考的标准，广东省则根据自身的实际情况进行了选择和确定；第三，全国层面的制度中没有提及或者没有强制性的标准，广东省则在具体的政策实施中针对已发现的问题，进行了一定程度的纠偏，使得制度相对合理一些。总的来说，城职保制度中，广东省制度针对低收入群体的参保思路值得全国借鉴。在城乡居保制度中，广东省的缴费档次设置跨度更大，更利于满足不同缴费需求的参保者；对于不够待遇领取资格的人群来说，广东省制度中的补救措施相对更合理一些，但是这一受益群体仅限于广东户籍的参保人群。
第四部分 主要结论与政策建议
（一）就业、失业及工资水平
从全国来看：第一，男性就业率普遍高于女性，2000年至2010年期间，男女两性的就业率均下降明显且女性的降幅大于男性。农村就业率普遍高于城镇，且城镇就业率的性别差距大于农村。第二，分年龄段来看城镇女性。城镇女性的就业率低于男性且退休政策因素加剧了性别间就业率的差距；从进入婚育年龄开始（20-24岁），女性失业率一直高于男性，直至进入退休年龄，女性的失业率才低于男性。第三，中国女性的行业集中度较男性更高，女性职业层次总体偏低、也较男性更低；城镇单位就业人员中女性占比较低，女性在国有单位的就业比重也较低；男性非农就业率高于女性，有外出务工经历对女性的非农劳动比例有正向影响。第四，城镇不在业妇女中近七成为料理家务者，女性因Ò料理家务Ó而导致的失业远高于该原因对男性失业的影响，有幼儿对母亲参与有收入的社会劳动产生负向的影响。第五，2010年第三期中国妇女社会地位调查数据显示全国女性在业人员的年均劳动收入是男性年均劳动收入的63.4%。农村地区男女两性的收入差距更甚于城镇地区。在城乡低收入组中，城镇女性的劳动收入状况要好于农村女性。第六，在家庭主要财产的拥有率上，男性均显著高于女性。
从广东省来看：广东省的整体失业率在全国处于较低水平，广东城镇男女的在业率均高于全国平均，农村男女的在业率则普遍低于全国平均；广东的收入水平高于全国但性别差距大于全国平均水平。
从全国来看：第一，从2014年至2016年，各险种覆盖人数均有不同程度的增加，增长最为迅速的是城镇居民医疗保险。目前，Ò五险一金Ó中覆盖人数最多的为基本养老保险、基本医疗保险，且遥遥领先于其它险种。城乡居民养老保险及城镇居民医疗保险的覆盖人数远大于城镇职工的养老保险保和医疗保险；第二，2010年数据显示，从性别差距来看，不管是非农户口或者农业户口中，女性享有的社会保障比例均略低于男性，养老保障中的性别差距略大于医疗保障的性别差距。分性别分城乡社会保险覆盖和待遇领取数据显示，城、乡老年女性群体养老金均远低于同地域的城、乡男性；医疗保险的覆盖率男性略高于女性，农村高于城镇；2002年数据显示，工伤保险和失业保险中女性覆盖率均低于男性。第三，从养老保险来看，自2014年以来，城职保的增幅远大于城乡居保，城职保中职工占比在下降、离退休者的占比在上升；然而从目前来看，城乡居保的占比大于城职保，城职保中职工占比大于离退休者的占比。第四，2010年数据显示，一方面，在社会保险的享有率上城乡的差距较大，养老保障上城镇高于农村，而医疗保障上农村高于城镇。另一方面，社会医疗保障的享有率显著高于社会养老保障的享有率。但值得注意的是，中国于2009年开始推行新农保制度，该制度在中国发展迅猛，如前所述，2016年的数据显示，包括新农保在内的城乡居民养老保险制度是目前覆盖人数最多的社会保险。
从广东来看：2015年的数据显示，广东省生育保险参保人数处于全国第一位。2010年数据显示，广东非农户口女性享有社会养老保险和社会医疗保险的比重均高于全国水平，但农业户口女性享有两大保险的比重均低于全国水平。2015年广州市城职保的微观数据表明，参保人数中男性占比较大，而待遇领取人数中女性占比较大；女性的缴费基数和待遇领取水平均远低于男性。
第一，农民工数量及就业情况。农民工增长速度快于就业人员的增长速度，女性农民工的增长明显。从2014年以来，农民工总量持续增长，占全国就业人员的比重不断增加，且女性农民工的占比不断提高。目前第二产业仍是农民工就业的主要领域，但自2014年以来，农民工在第二产业的就业人数占比持续下降，在第三产业就业人数占比持续上升。近一半的女性农民工意愿在城市发展，返乡农民工中约7成女性是因为婚姻和子女原因。
第二，农民工参保情况。自2014年以来，农民工在城镇基本医疗保险中的参保人数持续减少，在失业保险、城职养老保险中的参保人数增长较多。直至2016年，农民工参保人数最多、参保率最高的是工伤保险。广州市的数据表明，城职保制度中，参保人群中农民工接近一半，而待遇领取人群中农民工占比却不足2%，农民工的缴费基数和待遇领取水平均普遍低于城镇相应人群，并且，平均而言，女性农民工的缴费基数和待遇领取水平均低于男性农民工。
第三，2006 年《全国农村妇女权益状况和维权需求》调查数据显示，享受产假的女性农民工没有全部享受产假工资，能发给产假工资的单位只有14.4%，还有21.1%的只能发一部分，而没有任何产假工资的比例为64.5%。
现行养老保险制度看似为性别中立，实则对低收入群体不利（包括女性、农民工等），因其遵循缴费和待遇关联的激励机制，且对于制度间、地区间转移的规定不够科学，损害了女性的养老保险权益，而女性农民工则遭受双重的权益损害。
第一，两大主体制度均以缴费和待遇领取之间激励约束为制度设计原则，城职保制度中，缴费工资、缴费年限、退休年龄是影响基础养老金和个人账户养老金的主要和决定性因素。城乡居保制度中，个人账户养老金亦完全取决于个人缴费的累计额，而政府的显性补贴（个人账户的政府补贴、基础养老金）遵循的是多缴长缴多补的原则。因而缴费水平和缴费年限均处于劣势的女性其养老金水平必然处于劣势。
第二，现行城职保制度进入门槛较高不利于女性进入城职保制度；待遇领取资格的规定对女性不利；当前制度对不够待遇领取资格的处置措施，对女性而言更为不公。总的来说，平均而言，女性在城职保制度中的参保更为困难，获取领取资格的难度更大，当期保障水平会更低。
第三，由于两大制度的目标和对象不同，女性更易被城乡居保制度所覆盖。城职保制度目标为Ò广覆盖Ó，城乡居保制度目标为Ò全覆盖Ó，手段为以显性的政府补贴来引导Ò自愿参保Ó，且对于困难群体明确了由政府Ò代缴部分或全部最低缴费标准的养老保险费Ó的具体措施。可以看出，更多的弱势群体（包括女性）会进入城乡居保制度，然而，已有研究表明，在相同的缴费水平下，职保的养老金水平、替代率及投入产出比均高于城乡居保（薛惠元等，2015）。
总的说来，中国的社会养老保险制度并未进行性别的区分，从主体制度来看，均为缴费待遇激励型。不管是工资水平还是就业缴费时长，女性在劳动力市场的劣势必然会延续至社会养老保险领域的劣势。该种劣势一方面表现在养老金水平上，另一方面怎表现在养老金待遇领取资格条件上，而退休政策上的性别差异会加剧女性在资格条件满足上的劣势。而且，转移接续制度的设计极易损害农民工群体，尤其是女性农民工群体的养老金权益。女性农民工在现行制度设计中会因其双重弱势地位而可能遭遇最大的养老金权益的损失。原因是，女性农民工不仅面临的制度门槛较高，而且更易遭遇达不到规定缴费年限而受到制度转移中的惩罚或者是制度退出的惩罚。
第一，建立普惠制的公共养老金制度。建立普惠制公共养老金制度，对全部居民，男性和女性提供相同的基本养老保障。公共养老金不与就业、工资和收入关联，切断养老金待遇对就业年限、收入和缴费的联系，使其成为养老保障的Ò安全网Ó。与就业、收入和缴费相关联是当前大多数养老保险模式的特征，也是导致养老金性别差异的主要制度设计原因。从这个角度，普惠制的公共养老金制度有利于养老金之间的性别平等。目前来看，中国现行城乡居民养老保险中的基础养老金大体上实行的是普惠制（但其中也有多缴长缴则多发基础养老金的规定），对于消除性别间的差异较个人账户以及城职保会更好一些。从实际效果看，这一制度对平衡男性和女性的养老金差异起到了关键性的作用。当前的政策重点，应将这一制度设计理念扩展至城镇职工群体的社会统筹账户，从而将在城镇就业的女性农民工纳入其中。
第二，降低城镇职工养老保险制度的准入门槛。城职保制度中降低女性的缴费工资下限，对于农民工女性允许其选择在户籍所在地参加城职保。由于城职保制度中的个人账户是完全积累制的，对于女性尤其是以灵活就业身份进入制度的女性而言，个人账户可以参考城乡居保制度中的Ò自愿Ó原则而取消强制性，或者降低个人账户的缴费率，从而可以极大降低女性的制度进入门槛。
第三，降低领取资格条件的要求。城职保制度中待遇领取资格的条件为缴费满15年，即使在两性同时退休的情况下，也应该降低女性的最低缴费年限，或者对女性的生育和家庭照料进行缴费年限的补贴。同时，应该允许在到达法定退休年龄时未达到待遇领取条件的女性补缴或者趸缴至到达待遇领取资格要求的缴费年限。
第四，扩大女性农民工生育保险覆盖率。生育保险的主要功能是为女性生育期间提供稳定的收入来源，在一定程度上保证了就业的连续性。就业与收入的联系有利于女性农民工延长就业时间和实际缴费时间，从而有利于她们的养老金权益积累。当前生育保险是五个主要社会保险项目中覆盖率最低的一个，总的覆盖率只在 30%左右，农民工群体的覆盖率更低，截至 2014 年只有 7.8%。这意味着绝大多数女性农民工一旦遇到结婚、生育等事件，就只能中断城镇就业，回到老家。这非常不利于她们的养老金权益积累。从这个角度，扩大生育保险的覆盖率将有利于缓解女性农民工在社会养老保险中的不利地位。
第五，借鉴发达国家经验。在维护女性群体养老保障权益方面，发达国家已经积累了不少有效的政策手段。这些政策可概括为两类：一是家庭内部补偿，或家庭内部的性别平衡，即家庭中男性积累的养老金权益通过一定的方式转移到女性身上，如遗属养老金、配偶联合年金以及养老金分割政策等。二是社会补偿政策，即社会对女性的养老金权益损失进行补偿，例如家庭照料补贴和家庭责任保护政策等。这类政策由国家对女性因生育及幼儿哺育、家庭照料等导致的养老金损失进行补贴。
1、对《城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的建议
第一，实现基础养老金全国统筹。目的在于解决因区域间基础养老金差距引起的保险关系转移接续而导致的养老金损失问题。
第二，采用Ò分段计算、统一发放Ó的原则计发养老金。在未实现基础养老金全国统筹之前，参保人员跨省流动就业转移城镇基本养老保险关系时，建议参考欧盟经验，采用Ò分段计算、统一发放Ó的原则计发养老金，而不需要转移统筹账户资金。当参保人达到领取养老金条件时，各省社保机构根据其缴费记录，分别计算其在不同工作地点与时期所积累的基础养老金待遇，并将这笔退休金转移给人力资源和社会保障部，经汇总后统一发放。
第三，加强社保信息系统建设。加强社保信息系统的建设，当事人不需亲临社保经办机构办理转移接续手续，而是改由在信息系统中直接处理，从而减少因转移接续给经办机构带来的工作负担和压力。
2、对《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的建议
第一，允许农民工尤其是女性农民工选择在户籍地参加企业职工养老保险
农民工养老保险关系转入户籍地后，如果累计缴费年限不够15年的，可以灵活就业人员身份继续参保缴费。这一方面可以降低参保人的制度进入门槛，另一方面降低了参保人的断崖式权益损失。
第二，参加城镇职工养老保险缴费未满15年的农民工，同样可享有缴费期间的基础养老金权益。当农民工参加职保缴费未满15年，由职保转向城乡居保时，同样可以分段计算参保人在城职保缴费期间所对应的基础养老金权益，在其退休后通过社会统筹基金进行支付。现行制度规定参保人只转个人账户和仅累计缴费年限领取城乡居保基础养老金的做法是对农民工尤其是女性农民工的极大不公平。从公平角度来看，如果政府想利用农民工在参加职保期间的社会统筹部分缴费去填补城镇养老保险基金缺口，可能会导致城乡养老保险制度衔接政策的失败，进一步激发社会矛盾。
加快退休政策的改革，赋予女性选择权，采用弹性退休的方案，使得女性可以选择与男性在同年龄退休。
将各社会领域中分性别的重点指标纳入政府部门的常规统计，使得分性别数据的收集、分析和公布制度化、经常化。这不仅是监测妇女发展状况的重要手段，也是政府调整社会发展政策的重要依据。例如，分性别公布在岗职工平均工资和各行业的平均工资等；在社会基本保险项目（如五险一金）的覆盖人群中，区分不同险种对不同性别群体的覆盖情况。
政府要加强对基本养老保险的正面宣传，引导女性尤其是农民工女性参保，鼓励有条件的女性尽量加入城职保，选择顺序依次为在工作地加入、在户籍地加入，并且尽量在同一统筹地区参保满10年。